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王永刚:笔名 戌卓,律师/法律顾问,西北师范大学法学院。 不是想称孤道寡,而是相信灵魂永远只能独行。但在独行之中不拒绝同气相投、同声相应者相互的慰藉。

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迈向“街区制”的几点思考  

2017-05-04 18:32:44|  分类: 社会 |  标签: |举报 |字号 订阅

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文/戌卓(王永刚)


 迈向“街区制”的几点思考 - 戌卓 - 戌卓雅苑迈向“街区制”的几点思考 - 戌卓 - 戌卓雅苑

 

(一)制度层面


我国《物权法》第六章业主的建筑物区分所有权第72条至74条等相关法律条文明确规定,业主对建筑物专有部分以外的共有部分,享有权利、承担义务;不得以放弃权利而不履行义务。业主转让建筑物内的住宅、经营性用房,其对共有部分享有的共有和共同管理的权利一并转让;建筑区划内的道路,属于业主共有,但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地,属于业主共有,但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房,属于业主共有;建筑区划内,规划用于停放汽车的车位、车库应当首先满足业主的需要。建筑区划内,规划用于停放汽车的车位、车库的归属,由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定。占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位,属于业主共有。此外《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第3条规定,除法律、行政法规规定的共有部分外,建筑区划内的以下部分,也应当认定为物权法第六章所称的共有部分:(一)建筑物的基础、承重结构、外墙、屋顶等基本结构部分,通道、楼梯、大堂等公共通行部分,消防、公共照明等附属设施、设备,避难层、设备层或者设备间等结构部分;(二)其他不属于业主专有部分,也不属于市政公用部分或者其他权利人所有的场所及设施等。建筑区划内的土地,依法由业主共同享有建设用地使用权,但属于业主专有的整栋建筑物的规划占地或者城镇公共道路、绿地占地除外。基于以上法律及其司法解释的相关规定,小区内的道路、绿地、公共场所和公用设施属于全体业主共有。严格意义上说,小区的道路、绿化等均属于小区业主共同的私有财产,为了维持小区公共绿化和设施的正常运行,保障小区提供的公共服务水平,业主每月都交付一定的物业管理费用。因为共同体的每个成员所负有的一项义务就是使共同体的利益优先于他的自我利益,不论两者在什么时候发生冲突都一样。([英]A.J.M米尔恩:《人的权利与人的多样性——人权哲学》,夏勇、张志命译,中国大百科全书出版社。1995年,198页。) 因此,客观上要求将小区封闭起来归业主使用或享受,“私人宅地,非请莫入”,并非没有道理,看似与现行的街区制改革的内容相悖,但是具体是不是这样?是否公权力和公共利益完全不能侵犯和干涉私益?

我国传统法律文化中,一贯注重“德行教化”的作用,并以此造就了中华法系偏重伦理性的法律精神,这为公序良俗原则在市场经济条件下的运用,提供了良好的思想基础。同时,由于我国社会主义市场经济体制的确立与发展,市民社会生活与交往日趋繁荣与复杂,这又为公序良俗原则的运用提供了广阔的社会基础。从亚里士多德提出“人是政治性的动物”这一论断开始,“公民”与“国家”便为诸多政治学家或哲学家所关注,并形成了相对系统的国家权力与公民权利学说。如洛克认为,人们为了克服自然状态下保障自身权利存在的缺陷才成立国家或政府,而国家或政府存在的目的就在于实现人民的和平、安全和公众福利(所谓“公众福利”即公众享有的平等、自由及其他基于自然法所享有的权利。),并强调“政治社会的首要目的是保护财产。”据此,国家公权力并不是完全不能介入私人领域,国家为了公共利益,比财产的主人更有权支配私人财产。( [荷]格老秀斯:《战争与和平的权利》,载于黄楠森、沈宗灵主编:《西方人权说》(上册),四川人民出版社,1994年,34页。)但我国已不再处于大规模国有化的历史阶段,宪法的价值取向已转为主要是对各类权利主体包括公民私人财产权的保护。国家公权力介入公民私权领域,一定是基于社会公共利益因素的考量,获得限制公民基本权利之正当性;然循宪政之一般原理,其亦需划定自身权力行使的合法维度;惟其如此,方能实现宪政、法治、人权的终极统一。故而在宏观的相关制度设计和具体实施方案的制定一定要切实可行,落到实处,要有相关的立法和法律法规来保证和促进街区化的改造。

 

(二)技术层面


城乡规划是我国经济行政立法的重要内容,我国的城乡规划分为总体规划和详细规划,其立法权在于地方各级人大及其常委会。街区制改革在某地实施前,针对未建小区的规划建设,必须先修改现有规划,再适用于将来的新建小区。新街区制中的公共道路建设成本不应当再向小区业主分摊,而是应在规划中由政府统筹解决该部分建设成本。

现在城市(尤其是大城市)之所以这么堵,封闭式小区有不可推卸的责任,小区内的道路没有充分利用,导致“城市道路只有动脉和静脉,没有毛细血管。那么,在现有小区的建设和开发现状下,已建成的部分小区在实现小区道路公共化的过程中,如何对于其改造过程中的技术条件和成本要素进行平衡?1993 年,美国新都市主义协会在《新都市主义宪章》中提出“真正的城市主义其基本元素是邻里,街区和廊道,……廊道是线性交通系统或线状绿化空间,他将邻里和街区加以联系或分割”。( [美]新都市主义协会:《新都市主义宪章》,杨北帆,张萍,郭莹译,天津科学技术出版社,2004年8月。)城市的公共用地的开发过程中要注重不同城市组成要素的具体功能的发挥,诸如商业区、道路、住宅区、休闲娱乐场、公园等公益要尽可能做到区位条件的协调。目前国内大部分小区为了增加小区的绿化和舒适度,多会在小区内开发大片的绿地美化小区环境,与此相对应,小区内的道路建设用地大规模缩减。同时,建有高层住宅的小区多为地下停车场,普通多层住宅小区停车位基本是和小区道路连在一起。如果要对现有部分小区进行街区化的改造,实现内部道路公共化,以缓解城市道路交通压力最基本的现实要求就是:保障小区/城市绿化、改造小区内现有部分土地的适用适用方式和使用目的、在汽车保有量逐年增加的条件下、基本保障小区居民的车库和停车位的需求、保障居民的居住环境不会因改造而受到影响等等。即使在满足这些改造的技术要素之后,其庞大的成本预算如何解决也是一个举足轻重的问题。城市开发建设之初基于社会公益和私益的平衡,尽量达到在实现经济利益过程中,最大限度的保障社会公共利益,会极大的减少城市运行和管理的法律和社会问题,使街区化的建立正好具有克服这些负效应的特殊功能。

 

(三)现实层面


逐渐破除小区围墙,原则上不再建设封闭小区,从而逐步实现小区内部道路的公共化,缓解城市道路交通压力,不仅要有现实层面的考量,还要有观念方面的转变。我国在长期以来,人们的权利意识淡薄,没有完全树立起私权观念。在改革开放后,市场经济发展迅速,在大量的市场交易行为的进行下,民主逐渐意识到通过法律保障自己合法权益的重要性,私权观念逐渐加强。

实现社会利益均衡固然通常是最终实现“正义”、“自由”的可行途径之一,但现实却并不总是如此。当“均衡”与“正义”、“自由”发生冲突时,在制度成本与边际效应的综合考量下,应当兼顾社会公平与利益平衡。我国宪法第12条规定社会主义的公共财产神圣不可侵犯,同时第13条规定公民的合法的私有财产不受侵犯。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。因此,公民的个人利益与私权并不是绝对意义上神圣不可侵犯,若是基于社会公共利益要素的考量,在一定程度上,国家公权力可以介入私权领域。但对公共利益的范围不应当在泛公有制优先论的误导下而作任何不当的扩大化解释,对其判断的基本原则为:一是该利益的承受主体是否属国家自身或不特定的社会公众;二是对该利益的优先维护是否具有必须性和不可替代性;三是要考虑到在不同的部门法域下公共利益的相对性。公共利益的确认总体上要符合基本公平与正义的自然法原则。此项原则要求,被征收主体的利益与拟优先维护的利益之间不能在价值取向上严重失衡。须知,街区制改革并非“为街区而街区”的改革,其目的是为了优化土地资源利用率,提升城市道路承载效率。当这一价值与业主的物权利益、安全利益相比而明显弱化时,不得假借街区制改革而损害业主的合法物权利益。在一个理性自由的社会中,行政权介入私人生活领域对于私权进行限制应当具有正当性理由,这一点,无论从公法角度还是从私法角度均可以证成。公权力介入私人生活的正当性研究也构成了划分公权力与私权利的界限、准确定位公权力的基础。行政权有效介入私域可以防止个人权利的滥用,并在保障个人权利和维护公共利益之间寻求最佳的平衡。我们不能因为生活中经常发生行政权的过度介入现象而否定介入的正当性。( 王景斌:《论行政权对私域的有限介入》,吉林大学法学院博士学位论文,2008年6月。)街区制改革,实现小区道路公共化,无可避免、也必须要通过行政征收的方式来进行,补偿居民在小区道路公有化、实行街区化改造过程中共有财产的损失。在此需要强调的是,征收须受“公共利益”与“合法程序”之限制,并且补偿须满足“合理”标准。是不是所有的居民都要补偿、是不是所有受补偿的居民都是用以标准、在改造过程中居民是否应当承担相应的费用等一系列在征收过程中的具体问题,还需要专家学者、居民代表、政府等多方进行沟通和商榷。

 

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